協議の入口論
4つめの論点は、「鉄道会社と地域が協議をするための課題」です。これは、ローカル線問題を協議する会議をどう設定するかという、いわば「入口論」です。
JRのローカル線の課題について、地方自治体とJRが協議する場は、あまり設けられていません。過去の事例では、JRが協議を持ちかけるときは廃止を想定している場合が多く、「協議会→廃止」というイメージの強いことが影響しているようです。
この問題については、「地域公共交通活性化法の枠組みは引き続き有用」として、同法の活用を求めています。
地域公共交通活性化再生法の枠組みというのは、法定協議会を設置し、地域の公共交通に関するマスタープラン（地域公共交通計画）について協議することを指します。地方公共団体が組織し、公共交通事業者や利用者などがメンバーとなり、地域の公共交通の活性化に向けた議論を行います。
法定協にJRが参加した事例は過去に多数ありますが、話し合われたのはダイヤ調整や統合時刻表の作成など、いまある鉄道をそのまま活かすという内容がほとんどです。「鉄道輸送の維持・改善という観点から議論されているものが少ない」という状況があり、改善の必要性が指摘されました。
協議が行われない理由
鉄道会社と地方自治体の協議が行われにくい理由は他にもあります。「鉄道は、多くの基礎自治体をまたがって存在していることが多く、自治体同士の連携が難しい」という事情や、鉄道は「古くから存在している基幹的インフラでもあり、所与のものとして捉えがち」という理由も大きいようです。
つまり、地域が交通問題を考えるとき、鉄道は存在するという前提で、それにつながるバスなどの交通網を、基礎自治体ごとに検討するのが常である、ということです。
「事業者からの情報開示がなければ、地域にとっては利用状況や赤字の程度などが分かりにくく、危機認識を持ちにくい」という意見もありました。情報公開がなければ、状況がどのくらい切迫しているのかわかりませんので、自治体側に協議をする動機が生まれないという話です。
国がどこまで関与すべきか
こうした状況を見ると、JRのローカル線問題に関しては、国が一定程度関与する必要がありそうな気もします。ただ、地域公共交通活性化法は、第一条で「地域における主体的な取組及び創意工夫を推進」と宣言しているように、「地域自らが地域交通をデザインする」という理念で作られています。国が主導すれば、この理念に反することになります。
これに関しては、「事業者と自治体の考え方にギャップがあり両者のコミュニケーションが取れていない線区については、国がより積極的に関与することで、関係者の意見調整を進めていくべきではないか」という意見を載せました。
委員の意見を取り入れる形で、国が関与する方針を宣言したように感じられます。
二者択一ではない会議
では、国が関与して協議を整えるとして、その進め方はどうあるべきでしょうか。
これについては、「鉄道事業者、沿線地域いずれかが、理由を付して開催を要請できることとすべき」としたうえで、「客観的な事実関係やデータに基づき、関係者が同じ土俵で議論を行えるようにし、費用負担まで含めて比べるといったようにコスト意識も含めた議論をすべき」と、具体的な協議内容に踏み込みました。
さらに、「国は、事業者、沿線自治体の双方に対し、中立的な立場から、必要な資料、データの提出を求めるようにするべき」としました。これは自治体側に鉄道に詳しい職員が少ないため、的確な情報公開や試算をさせるために、国が関与するということなのでしょう。
協議に関しては、「残すか廃止するかという二者択一ではなく、今後の利便性・持続性の向上方策を探るための前向きな協議とする」と定義し、自治体が警戒感を抱かないような枠組みを検討するようです。
協議の結果を尊重
協議では、鉄道特性の有無を検討したうえで、利便性の向上、またはバス転換などが話し合われることになります。
「鉄道特性があるか否かについては、コンセンサスを作りながら評価」するとし、「協議でまとまった内容については、関係者がその結果を尊重し、地域公共交通活性化法の枠組みの活用を含め、それぞれ必要な取組をすることを担保する」と、会議の結果をどう扱うかの方針まで示しました。
さらに、「実証事業とその評価・検証を行い、関係者の納得感を形成するプロセスを踏むことも有用」と付け加えています。
最後のほうは、論点整理というより、国交省の意見表明に感じられます。要は、国としてこうした形で協議を進めたい、ということなのでしょう。
ポイントは？
ここまでが、検討会の「論定整理」で示された概要です。
最大のポイントは、ローカル線を「鉄道特性の有無」で分類するという方針を示したことでしょう。鉄道特性を活かせる地方路線の赤字については、これまで通りJRの内部補助で補填し、とくに条件なく存続しそうです。
一方で「鉄道特性を活かせない」と判断された路線に関しては、上下分離などを行って地方自治体負担で維持するか、バス転換を行うかの選択を迫られることになりそうです。
したがって「鉄道特性がある」と判断される基準が重要になりますが、「国鉄再建特措法の時の考え方」を用いれば、特定地方交通線基準の輸送密度4,000人が一つの目安になりそうです。
特定地方交通線の輸送密度を基準とする意見は、鉄道事業者側のアンケートにも見られましたので、JRの考えるところとも一致するでしょう。
ただ、輸送密度4,000未満でも「鉄道特性あり」と判断可能な例外規定が設けられるでしょう。特急走行線区、貨物走行線区、ピーク時の輸送量が多い線区、バス転換が困難な線区、クロスセクター効果の高い線区などです。
ちなみに、特定地方交通線でも例外規定はありました。1方向1時間あたりの最大輸送人員が1,000人以上、バス運行困難日が年10日を超える、平均乗車距離が30km以上かつ輸送密度が1,000人以上、代替道路がない、の4つです。国鉄再建特措法の趣旨を尊重するなら、この例外規定にかかる線区は今回も存続するでしょう。
時間をかけていられない
鉄道特性の判断を含めた検討は、地域公共交通活性化法の枠組みを活用して協議します。
つまり、輸送密度の低いローカル線について、国が関与する形で協議会を作り、情報公開や需要予測、試算、利便性向上策などを検討したうえで鉄道特性を判断し、JRが維持していくか、上下分離をするのか、バス転換をするのかを決めていく、という流れになるようです。
そのなかで、必要があれば、実証実験とその評価・検証も行います。これは富山市内で行われてきた高山線の実証実験などを念頭に置いているようです。こうしたプロセスを踏むことで、関係者の納得感を形成していきます。
国鉄末期と異なるのは、国が基準を示して一律に存廃を決めるわけではない、という点です。また、鉄道会社が一方的に廃止を通告することも戒めるようです。
ただし、これらの取り組みに関しては「時間をかけていられないため、ある程度年限を区切って、集中的に行うべき」としており、おそらくは数年という時間軸で、協議と実験を経て結論を出していくのでしょう。
国や鉄道会社が強権を発動しないかわりに、地方自治体も時間稼ぎをするな、という意味も含まれていると思われます。
抜け落ちた論点
論点整理のなかで、国は鉄道に対して欠損補助はしないという方針を示唆しました。また、地域公共交通の維持に関して新たな補助金が必要かという「論点」も提示しませんでした。となると、国が鉄道ローカル線の赤字に対してお金を出すことはなさそうです。
また、鉄道会社側が求めていた「総括原価方式の枠外で柔軟な運賃」にも触れられていません。
要するに、国交省はお金の話は全てスルーしています。短期間の議論で新たな財源を生み出したり、運賃制度を改めるのは無理なので、今回の論点から外したとみていいでしょう。
「幹線鉄道ネットワーク調査」との関係
一方で、鉄道特性が認められる路線への投資には前向きな姿勢を見せています。これについては、前述した「幹線鉄道ネットワーク等のあり方に関する調査」と関連するのかもしれません。
「幹線鉄道ネットワーク等のあり方に関する調査」とは、新幹線の基本計画路線などを念頭にした国交省の調査で、単線新幹線や狭軌高速新線などを含む新たな幹線鉄道の整備手法の研究をしています。
この対象となる幹線鉄道は新幹線基本計画路線の並行在来線も含まれますが、その一部は輸送密度4,000を下回ります。要は利用者の少ないローカル線に並行して新幹線を通す計画を国交省は持っているわけです。同じ区間について、片や投資の調査をして、片や廃止の議論をするのは、国交省としては不都合なのでしょう。
つまり、今回の論点整理で「拠点間輸送を担う優等運転線区」を救い、新たな投資まで行う姿勢を見せているのは、「幹線鉄道ネットワーク調査」との政策的な整合性を取るためにも感じられます。
筆者の予想
ここまでが、国交省が「地域モビリティ検討会」の論点整理の概要と解説です。これを基に、国交省が描くローカル線問題の着地点を、筆者なりに予想してみましょう。
まず、輸送密度4,000人以上の路線は、赤字であっても、JRの内部補助で存続していくでしょう。
輸送密度4,000人以下の路線のうち、特急列車や貨物列車が走る地方幹線も、同様にJRの内部補助の対象となり、地方自治体の負担なく存続するのでしょう。
ピーク時の輸送量が多いなどバス転換に支障がある区間や、観光面などのクロスセクター効果で鉄道特性があると認められた路線についても、内部補助の対象として生き残る可能性があります。
上記から外れた路線、つまり輸送密度4,000人以下で、特急列車も貨物列車も走らない路線で、バス転換に支障がなく、観光・医療・教育・福祉などへの貢献も小さい路線については、JRは国鉄再建時に約束した維持の責任を負わないことになり、地域で維持するか廃線にするかの議論になります。
鉄道で残す場合は、上下分離でJRが運営継続するか、上下とも第三セクターにするか、という選択肢がありますが、上下三セク化はあまり議論の俎上に載っていないので、上下分離のうえ、JRが運営継続し、状況により地元が運行費を補助する方法が基本線として考えられているように思えます。この点についてはケースバイケースとみられます。
地方が負担しきれない場合はモード転換、つまりバス転換となります。この場合も、一定の輸送量のある路線では、三陸のBRTのように、廃止後もJRが運行に関わる可能性があります。これもケースバイケースで、現実はどうなるかわかりませんが、廃線後のJRの関与が基本線になるのであれば、国鉄末期の特定地方交通線整理との大きな相違点になるでしょう。
地域モビリティ検討会は、今後、2022年夏までに結論をとりまとめ、2023年度予算の概算要求に反映させる予定です。今後も議論は続きますので、国交省の示した「論点」が覆される可能性もありますし、筆者の予想が外れることも当然あり得ます。
なんであれ、鉄道ローカル線が、国鉄末期以来の大転換期にさしかかっていることは間違いなさそうです。（鎌倉淳）
